Um novo levantamento conduzido pela Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (Unafisco Nacional) revela que os privilégios tributários, essencialmente renúncias fiscais que favorecem predominantemente as parcelas mais abastadas da sociedade, podem chegar a R$ 618,4 bilhões até o ano de 2026. Essa estimativa representa um valor quase quatro vezes superior ao orçamento previsto para o programa social Bolsa Família no próximo ano, que totaliza R$ 158 bilhões.
No âmbito da terminologia técnica, as renúncias fiscais são frequentemente referidas como gastos tributários. Elas consistem nos valores que o poder público deixa de coletar por meio de impostos ao conceder isenções, anistias, subsídios ou outros tipos de incentivos fiscais a determinados segmentos econômicos, atividades específicas ou grupos sociais. Mauro Silva, presidente da Unafisco, reconhece a importância de algumas dessas vantagens.
Privilégios Tributários: Custos Atingirão R$ 618 Bi em 2026
Entretanto, conforme pondera Silva, nem todos os **privilégios tributários** cumprem sua função primordial. O presidente da Unafisco argumenta que quando os benefícios fiscais concedidos não contribuem para o alcance de objetivos essenciais, como a garantia do pleno emprego, o estímulo ao desenvolvimento sustentável ou a diminuição das disparidades sociais, surge um problema evidente. É nesse contexto que se definem e questionam os “privilégios tributários”, na visão da entidade sindical.
Metodologia da Unafisco para o Gasto Tributário
Para elaborar seu levantamento, a Unafisco define “privilégios tributários” como as concessões fiscais que carecem de uma contrapartida social substanciada por avaliações técnicas rigorosas. Além dos gastos tributários detalhados anualmente pela Receita Federal em seu Demonstrativo dos Gastos Tributários (DGT), que acompanha o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA), a associação adotou uma perspectiva mais abrangente, incluindo em sua análise três renúncias fiscais consideradas de alta relevância:
- A isenção sobre lucros e dividendos distribuídos por pessoas jurídicas, um imposto que o Brasil figura entre os poucos países que não aplicam;
- A não regulamentação do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF), tributo previsto na Constituição Federal que, até o presente, não foi estabelecido pelo Congresso. A omissão legislativa a esse respeito foi, inclusive, reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em novembro deste ano;
- Os efeitos de programas de parcelamento de dívidas tributárias, a exemplo do Programa de Recuperação de Créditos Fiscais (Refis) e do Programa Especial de Regularização Tributária (Pert). Embora essas iniciativas já tenham sido encerradas, a Unafisco argumenta que ainda provocam impactos negativos na arrecadação, incentivando um comportamento que leva contribuintes a atrasar o pagamento de impostos na expectativa de futuros programas de renegociação.
Com base nesta abordagem ampliada, a Unafisco projeta que o gasto tributário total atingirá R$ 903,3 bilhões em 2026. Deste montante, a entidade classifica R$ 618,4 bilhões – correspondentes a 68% do total dos gastos tributários – como “privilégios tributários”, caracterizados pela ausência de uma contrapartida comprovada para a coletividade. Os dez maiores desses “privilégios” somam expressivos R$ 479,6 bilhões, representando 78% do total.
Principais “Privilégios Fiscais” sob a Ótica da Unafisco
Isenção de Lucros e Dividendos
No topo da lista de “privilégios fiscais” identificados pela Unafisco está a isenção de lucros e dividendos, responsável por uma estimativa de R$ 146,1 bilhões em valores não arrecadados para os cofres públicos. Essa cifra já incorpora um abatimento de R$ 32 bilhões que se espera sejam recolhidos com a implementação da reforma do Imposto de Renda, a qual prevê a taxação de 10% sobre dividendos.
Apesar de a reforma promover o fim da isenção plena, a alíquota de 10% aplicada aos dividendos permanece inferior às taxas de 15% a 27,5% que incidem sobre outras fontes de renda. Desta forma, a Unafisco sustenta que lucros e dividendos continuam a usufruir de um benefício fiscal no Brasil, motivo pelo qual são incluídos na análise.
Silva critica a prática de a União não contabilizar a isenção de lucros e dividendos no cálculo do gasto tributário oficial. Ele afirma que essa omissão priva o Legislativo de um debate essencial, impedindo que os parlamentares tenham pleno conhecimento do prejuízo que essa isenção impõe ao país. Com R$ 1 trilhão em dividendos distribuídos anualmente no Brasil, o tema exige inclusão prioritária nas discussões entre o Executivo e o Legislativo durante o processo de elaboração do Orçamento, argumenta.
A Questão do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF)
O segundo ponto de maior relevância, de acordo com as análises da Unafisco, reside na não instituição do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF). A arrecadação potencial proveniente deste tributo é estimada em R$ 100,5 bilhões. Mauro Silva qualifica a situação como uma omissão do Poder Legislativo, mencionando a recente deliberação do STF que reconheceu tal inércia, embora sem estipular um prazo para a devida regulamentação.
A tributação dos indivíduos com maiores rendimentos tem sido uma das bandeiras principais da terceira gestão do governo Luiz Inácio Lula da Silva (PT). Para esse fim, a administração federal propôs uma reforma do Imposto de Renda (IR), que foi aprovada pelo Congresso em outubro e sancionada pelo presidente em novembro.
A legislação sancionada institui a isenção do IR para cidadãos com rendimentos mensais de até R$ 5 mil e descontos para aqueles com salários que atingem R$ 7.350 mensais. Para compensar a diminuição esperada na arrecadação, a lei prevê a taxação de até 10% para contribuintes que superam R$ 600 mil anuais em renda, incluindo a tributação de lucros e dividendos na fonte com alíquota de 10% para montantes superiores a R$ 50 mil mensais pagos por uma mesma pessoa jurídica. Esta reforma atinge a renda dos mais ricos, diferindo do IGF, que é um imposto sobre patrimônio e cuja eficácia ainda é objeto de questionamento por parte de alguns economistas.
Lorreine Messias, pesquisadora do Núcleo de Pesquisas em Tributação do Insper, corrobora a visão da Unafisco ao considerar que tanto a isenção de lucros e dividendos quanto a não implementação do IGF podem ser caracterizadas como gastos tributários. Messias argumenta que “se o conceito de gasto tributário engloba tudo aquilo que se abre mão, que se deixa de arrecadar, então sim, parece fazer sentido” essa classificação. Contudo, a pesquisadora faz a ressalva de que a mera previsão do IGF na Constituição não garante que ele seja um tributo eficaz ou que deva ser necessariamente criado.
Em um estudo comparativo, Messias realizou uma revisão bibliográfica sobre países que já adotaram o IGF. Suas descobertas indicam que a grande maioria das nações que introduziram essa forma de taxação sobre o patrimônio optou por descontinuar o tributo no início da década de 1990. Atualmente, somente três países europeus ainda aplicam impostos sobre grandes fortunas: Noruega, Suíça e Espanha (especificamente na Catalunha). Na América Latina, a Colômbia é um dos exemplos que mantém essa modalidade de tributação.
A análise das experiências internacionais, baseada em estudos acadêmicos, levou a pesquisadora do Insper a concluir que a arrecadação gerada por esse tipo de imposto tende a ser modesta. Um dos principais fatores, segundo ela, é a alta elasticidade do tributo. “Quando se aumenta um ponto percentual na alíquota desse tributo, perde-se muito em termos de arrecadação. Ele é um tributo extremamente sensível”, explica Messias. “A cada ponto percentual de aumento, o contribuinte reage de maneiras lícitas e ilícitas. Ele pode ocultar patrimônio ou transferir recursos para fora do país. Licitamente, direcionará os bens para ativos não tributados. Todos esses comportamentos foram documentados na literatura acadêmica.”
Além disso, a pesquisadora aponta que a manutenção do imposto exige um esforço administrativo considerável da gestão tributária, e não há evidências sólidas de que o IGF tenha sido eficaz na redução da desigualdade nos países que o adotaram. “Nossa Constituição foi formulada há 37 anos. Naquela época, a literatura carecia tanto dos recursos metodológicos quanto das experiências suficientes para avaliar os efeitos do IGF”, complementa Messias. “Naquele tempo, era uma teoria que impostos patrimoniais melhorariam a distribuição de renda. Felizmente, a pesquisa econômica avançou, e o debate público precisa seguir essa evolução. Não podemos permanecer vinculados a uma simples previsão constitucional.”
Imagem: g1.globo.com
Apesar de reconhecer a controvérsia em torno do IGF e a existência de evidências que desfavorecem sua adoção, Mauro Silva, da Unafisco, defende a criação do imposto como uma questão de justiça fiscal, ainda que sua arrecadação seja baixa. Para ele, o debate é indispensável: “O IGF está previsto na Constituição. Esse debate, portanto, precisa acontecer”, insiste o representante dos auditores fiscais.
Programas de Parcelamento e o Efeito Delétrio
Completando a relação de grandes “privilégios tributários” elaborada pela Unafisco, figuram os impactos indiretos gerados por programas especiais de parcelamento de débitos fiscais, como o Refis e o Pert. Tais iniciativas permitiam aos contribuintes em dívida regularizar suas pendências em condições vantajosas, incluindo prazos estendidos, reduções ou isenções de juros, anistia de delitos e, em alguns casos, até a quitação dos débitos. Desde o ano 2000, o governo instituiu mais de 40 desses programas, culminando em uma renúncia fiscal que, conforme a Unafisco, chegou a R$ 176 bilhões somente até 2018 (60% da dívida original).
O problema central reside na reincidência desses programas, que induziu os contribuintes a incluí-los em seus planejamentos tributários, optando por não quitar impostos na data de vencimento na expectativa de futuros parcelamentos com benefícios. Embora, desde 2020, o governo tenha ajustado os critérios para adesão, incorporando o histórico fiscal do contribuinte, a Unafisco aponta que os efeitos prejudiciais persistem, com empresas ainda postergando pagamentos na esperança de novas renegociações. Assim, a entidade estima um impacto de R$ 43,9 bilhões em valores não arrecadados em 2026, atribuídos aos programas de parcelamentos especiais.
Outros Pontos Críticos: Simples Nacional e Zona Franca de Manaus
Na relação dos “privilégios fiscais” compilada pela Unafisco, também se encontra a fatia do Simples Nacional que favorece empresas com faturamento anual acima de R$ 1,8 milhão. A avaliação da entidade é que essas empresas não contribuem significativamente para a geração de postos de trabalho no país, ao contrário das micro e pequenas empresas, que são responsáveis por 75% dos empregos dentro do regime do Simples. Este benefício fiscal, segundo a associação, deverá representar uma renúncia de R$ 35,7 bilhões em 2026.
Atualmente, o Simples, um regime tributário simplificado desenhado para auxiliar micro e pequenas empresas, é aplicável a negócios com receita bruta de até R$ 4,8 milhões. Esse patamar é considerado elevado por críticos do modelo, que alegam que ele desestimula a transição das empresas para regimes tributários convencionais.
Criada há quase seis décadas, em 1967, a Zona Franca de Manaus – um complexo industrial na capital amazonense, beneficiado por incentivos fiscais e tarifas alfandegárias diferenciadas – igualmente figura na lista. Estima-se que sua manutenção resulte em uma perda de arrecadação governamental de R$ 35 bilhões em 2026. Lorreine Messias, do Insper, sublinha que “políticas públicas, por definição, deveriam ser transitórias, e em algum momento deveriam ser descontinuadas, seja pelo sucesso ou insucesso”. Ela utiliza a Zona Franca de Manaus como exemplo de uma política estabelecida há 60 anos que ainda carece de uma avaliação séria de seus reais benefícios.
A Unafisco ainda aponta como “privilégio fiscal” toda a porção da desoneração da cesta básica que beneficia indivíduos com capacidade contributiva, classificando como tal todos que não são amparados pelo programa Bolsa Família. O impacto projetado para o Orçamento a partir desta renúncia é de R$ 30,1 bilhões em 2026.
Deduções no IRPF e a Regressividade Tributária
Do total de R$ 903,3 bilhões em gasto tributário estimado para o próximo ano, a Unafisco calcula que R$ 284,8 bilhões se referem a despesas com “notória contrapartida social ou econômica”. No entanto, dentro desta categoria estão, por exemplo, as deduções relativas a gastos com saúde e educação no Imposto de Renda da Pessoa Física (IRPF). A Unafisco sustenta que esses gastos não seriam “privilégios” devido à sua evidente importância para a sociedade e em função da insuficiente alocação de investimentos públicos nessas esferas.
A despeito da justificativa da entidade, tais renúncias fiscais notavelmente beneficiam a faixa mais abastada da população, que é a principal declarante de Imposto de Renda. “Esta é uma das políticas que contribuem para tornar a nossa tributação da renda mais regressiva, uma vez que quem mais investe em educação e saúde privadas são as famílias de maior poder aquisitivo”, destaca Lorreine Messias, do Insper. “Isso é, inegavelmente, um aspecto mal-estruturado do Imposto de Renda que precisa ser revisto, e isso não deve ser impedido pela resistência de grupos com capacidade de influência no nosso Parlamento.”
Mauro Silva, da Unafisco, reconhece a validade da crítica, mas reitera a necessidade de um amplo debate. “Se o sistema de saúde do país não atende adequadamente a população, não posso taxar essa dedução de privilégio. Mas será que alguma parcela disso pode ser considerada privilégio? Este é um debate que precisa ser feito”, defende.
Desafios para a Revisão dos Privilégios Tributários
O representante dos auditores fiscais concorda com a pesquisadora do Insper: a influência dos grupos de interesse, com forte poder de pressão no Congresso, é o maior obstáculo atual para a rediscussão do gasto tributário. Silva recorda que, em 2021, uma emenda constitucional foi aprovada, estabelecendo normas transitórias para a diminuição dos benefícios fiscais, fixando um limite de 2% do Produto Interno Bruto (PIB) para essas vantagens. Contudo, uma série de subsídios que representam alta oneração para o Orçamento foi excluída desse cálculo para a redução, incluindo as deduções da cesta básica, os benefícios concedidos a entidades sem fins lucrativos, a Zona Franca de Manaus, o Simples e o Microempreendedor Individual (MEI).
“Existe uma captura do Orçamento por parte de determinados setores”, analisa Silva. Ele conclui que, durante a análise orçamentária e a elaboração de novas leis, esses grupos exercem considerável pressão, protegendo seus setores de quaisquer cortes de benefícios. Essa realidade, segundo ele, torna “muito difícil” efetuar mudanças, em função da forte representatividade que esses grupos de interesse conseguem alcançar dentro do Congresso Nacional.
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O estudo da Unafisco Nacional acende um alerta sobre o impacto financeiro dos **privilégios tributários** no Brasil e a urgência de uma discussão transparente sobre as renúncias fiscais. Fique por dentro de outras análises econômicas e políticas que afetam o país acompanhando a editoria de Economia em nosso portal.
Crédito da imagem: Divulgação ACSP
